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Dopo aver sottolineato i principali motivi a sostegno dello sviluppo di programmi sociali su base locale, l’articolo prende in esame lo sviluppo storico del welfare locale concentrando l’attenzione sui cambiamenti intervenuti negli anni ’60, in un periodo di riforme sociali, e negli anni ’80 e ’90, quando i tagli alla spesa pubblica sono stati accompagnati da un forte coinvolgimento delle organizzazioni non profit nell’erogazione dei servizi sociali. L’introduzione dei mercati sociali di cura a livello locale e la diffusione di procedure di accountability più stringenti richiedono oggi un nuovo stile della governance locale. Inoltre, stretto fra la frammentazione territoriale e la modesta autonomia fiscale e organizzativa delle autorità locali, il welfare italiano ha bisogno di politiche sociali su base locale che si sviluppino congiuntamente ad un più ampio e chiaro riconoscimento della cittadinanza sociale.

Il saggio intende dimostrare che i processi di governance urbana rappresentano uno dei principali strumenti attraverso cui lo spazio statuale è stato riorganizzato nei paesi dell’Europa occidentale durante il periodo successivo agli anni ’70. In questi anni e in contrapposizione con il progetto di redistribuzione sociospaziale nazionale, associato con il sistema nazionale di welfare di tipo keynesiano, sono emersi in tutta l’Europa occidentale Regimi di riconfigurazione scalare di Stato competitivo (Rrssc), che cercano di promuovere una ri-concentrazione geografica delle capacità produttive e delle risorse economiche all’interno delle regioni urbane strategiche e dei distretti industriali. La governance urbana rappresenta in questo scenario una fondamentale impalcatura istituzionale sulla base della quale si configurano le geografie nazionali e subnazionali della regolazione statuale, nonché uno dei più importanti meccanismi politico-istituzionali con cui oggi tali geografie vengono ridisegnate.

L’articolo ha l’obiettivo di illustrare lo sviluppo del modello della multi-level governance (Mlg). L’espressione dopo essere stata coniata nel '90 in seno all’Ue è stata largamente applicata in tutti i paesi democratici come concetto capace di cogliere le trasformazioni degli assetti istituzionali, fuori dall’Europa. Le condizioni per lo sviluppo del Mlg sono: l’esistenza di più ordini di governo; la loro autonomia in termini di potere e risorse; l’esistenza di una giurisdizione sovrapposta. In queste condizioni gli interventi di policy possono essere verosimilmente condotti attraverso un complesso e continuo processo di negoziazione tra differenti livelli di governo. La cooperazione tende a prevalere su decisioni di tipo top-down. Il sistema implica alti costi di transazione, ma tende a stabilire un bilanciamento tra interessi locali e nazionali (ma anche sovra-nazionali). Mentre la tradizionale concezione di democrazia si fondava sull’immagine di un demos radicato in un territorio nazionale, nella Mlg ci sono molti demos inseriti uno nell’altro, a differenti livelli, che devono interagire l’uno con l’altro al fine di produrre risultati condivisi di policy.

Alla luce del ruolo crescente del welfare locale – dovuto sia alla sua corrispondenza funzionale con le nuove forme di insicurezza sociale, sia ai processi di decentramento istituzionale da decenni in corso nei vari paesi europei – l’articolo ripercorre le cause della difficile comparabilità transnazionale dei sistemi socio assistenziali, di cui sviluppa una lettura per casi rappresentativi basata sull’analisi dei questionari del sistema Sespros-Eurostat. L’esperienza europea di territorializzazione del welfare (intesa come decentramento e autonomizzazione delle responsabilità a diversi livelli di governo sub-nazionale, direttamente dialoganti con l’Unione Europea) nonché la propria contraddittoria esperienza nazionale impongono all’Italia la ricerca di nuove declinazioni per la realizzazione dell’obiettivo dell’equità territoriale nei servizi di cittadinanza.

Vi è un deficit di tipo istituzionale nell’impianto della l. 328/2000, il quale emerge con forza soprattutto attraverso l’analisi di due diversi processi: il basso grado di integrazione sinora maturato tra servizi sociali e sanità innanzitutto; e, in secondo luogo, le frequenti difficoltà operative che caratterizzano la vita dei piani di zona, i quali dovrebbero assicurare invece la «rete» dei nuovi servizi. Incrociandosi con i processi di federalismo avviati dal nuovo Titolo V della Costituzione, queste tendenze stanno dando vita a una forte differenziazione del welfare locale, mettendo in tal modo implicitamente in discussione l’originario modello unitario e nazionale della cittadinanza sociale.

Il dibattito sulle politiche sociali e l’impegno della Cgil sui temi del welfare si è notevolmente accresciuto negli ultimi anni; l’organizzazione della prima Conferenza annuale su queste tematiche è certamente la riprova di una rinnovata centralità e di una più attenta riflessione all’interno del sindacato. La consapevolezza del peso economico e politico delle scelte in materia di politica sociale e l’urgenza di una loro modernizzazione è però un tema con il quale la Cgil si confronta da molti anni. L’autore analizza le tappe più significative e ricostruisce il percorso del dibattito interno al sindacato nel corso degli ultimi trent’anni, e ripercorre la crescente consapevolezza dell’importanza di tradurre in azione concreta il concetto di sindacato generale, promotore e difensore di interessi e condizioni di vita di persone e famiglie in una visione che superi la logica categoriale.

Il contributo approfondisce alcuni aspetti di carattere giuridico sulla norma che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, comma 2 lett. m). L’idea-guida è quella di indagare i possibili rischi e le opportunità offerte dal rafforzamento delle autonomie territoriali, in un’ottica di «disuguaglianze sostenibili». L’analisi è accompagnata da una riflessione sui molteplici spunti offerti dal dibattito corrente sull’argomento.

Esemplificando su quattro casi di intervento consulenziale con Regioni ed Enti territoriali concernenti processi di raccolta informativa, l’articolo enuclea alcuni elementi di positività nel raccordo tra i complessi processi di costruzione delle informazioni e le soggettività locali (policy maker e burocrazie tecnico-funzionali) deputate all’assunzione di decisioni nell’ambito delle politiche sociali. Si riconferma qui la crucialità della «risorsa informazione» in qualsivoglia approccio realmente, e non astrattamente, programmatorio e valutativo.

L’articolo tenta un bilancio della valutazione delle politiche sociali a livello nazionale, sottolineando come l’assenza di un Piano sociale nazionale e la prevalenza dei trasferimenti monetari spieghino la scarsa attenzione a lungo prestata alla programmazione e alla valutazione delle politiche sociali nel loro complesso. Alcune norme significative (285/97, 49/99) hanno permesso di sviluppare la valutazione perché hanno specificamente previsto il finanziamento di questa attività; solo con la legge 328/2000 però si può parlare di reali opportunità di programmazione e valutazione complessive delle politiche sociali. Le peculiarità della valutazione nel campo dei servizi, grazie anche al contributo della valutazione basata sulla teoria, ne possono fare comunque un importante strumento di miglioramento delle politiche e di partecipazione democratica alla loro definizione.

Le dinamiche che si stanno sviluppando nelle politiche sociali italiane all’insegna della localizzazione pongono diversi interrogativi, sia rispetto all’istituzione di un assetto omogeneo dei diritti sociali, sia rispetto alle forme di governo di processi tendenzialmente frammentati. L’articolo affronta questi interrogativi attraverso il confronto fra tre modelli regionali di governance: Campania, Lombardia, Friuli - Venezia Giulia. In primo luogo, vengono evidenziati alcuni fattori di incertezza dell’integrazione e della localizzazione nel quadro europeo. Successivamente, il saggio si concentra sui tre casi regionali per metterne a fuoco le cornici di policy e le geometrie dell’integrazione. Infine, vengono fissate alcune indicazioni rispetto ai problemi del welfare locale.

Il saggio analizza le principali modalità di intervento che si stanno realizzando nel campo dei servizi sociali in favore degli anziani non autosufficienti nelle regioni italiane in una fase storica caratterizzata in Italia dal progressivo passaggio di poteri istituzionali dal livello nazionale a quello regionale e locale. Lo studio cerca di mettere in evidenza da un lato quale sia la capacità dei vari territori di sviluppare politiche per la disabilità in età anziana, dall’altro quali le tendenze in atto sotto il profilo degli interventi proposti.

L’invecchiamento della popolazione e il conseguente incremento di problemi socio-sanitari legati alla condizione di cronicità degli anziani rappresentano una delle pressanti sfide che vengono poste ai sistemi di welfare locale. I servizi long-term care giocano quindi un ruolo decisivo nel tentativo di fronteggiare una nuova domanda sociale, legata al tema della non-autosufficienza. Ma i pressanti vincoli di bilancio a cui sono sottoposti gli enti locali, in particolare a seguito dei recenti tagli governativi, l’alto costo di molti di questi servizi e la crescente responsabilità conferita da questo punto di vista a Regioni e Comuni in seguito alla riforma costituzionale, pongono un problema di difficile matching tra domanda e offerta. Una delle soluzioni offerte alle Amministrazioni locali è di richiedere all’utenza una compartecipazione al costo di questi servizi; l’assenza però di un chiaro quadro nazionale di riferimento e una serie di vuoti legislativi intorno a questi temi, determinano una forte eterogeneità nelle soluzioni a livello regionale e locale.

L’articolo si basa sulla rilettura di alcuni dei principali risultati di un’indagine condotta dall’Ires nei 100 comuni capoluogo di provincia sull’articolazione dei panieri di offerta sociale all’interno delle diverse culture programmatorie territoriali. In particolare l’analisi si concentra sugli aspetti dell’integrazione delle politiche sociali a partire dalle configurazioni organizzative dei sistemi di welfare. L’integrazione infatti viene considerata da più parti come una delle soluzioni possibili al problema della frammentazione e disomogeneità che caratterizza l’ambito assistenziale. Pur mettendo in luce alcune buone pratiche diffuse in modo occasionale sul territorio nazionale, di fatto quello che si è registrato come caratteristica dominante è la diffusione di panieri di offerta ancora di stampo tradizionalistico caratterizzati dalla scarsa presenza di servizi integrati sia all’interno dell’ambito socio-assistenziale – nella maggior parte dei comuni i sistemi offerta sono strutturati per aree di utenza tradizionali – sia tra il socio-assistenziale e gli altri ambiti delle politiche sociali, quali in particolare la sanità e il lavoro.

L’articolo presenta i risultati di un’indagine Ires sulle modalità di riconoscimento e sugli stili di risposta alla domanda sociale, nonché sui criteri e sulle procedure di accesso ai sistemi di servizi locali, in tre contesti metropolitani - Milano, Roma e Napoli. Tra i principali risultati, nelle tre realtà metropolitane emergono ancora prevalenti letture e analisi dei bisogni sociali, centrate sull’offerta disponibile oppure sulle sole variabili socio demografiche. Tale tendenza è dovuta, in particolare, ad un’assenza generalizzata di modalità integrate di accesso al sistema dei servizi: i luoghi di accesso ai sistemi di servizi locali sono ancora fortemente legati ai diversi target di utenza e/o alle diverse categorie di bisogno, oppure ancora non abbastanza autonomi dagli uffici dei vari servizi, o ancora con una funzionalità di tipo tradizionale. Prevalgono, quindi, nella pratica quotidiana, procedure informali sbilanciate spesso su valutazioni «caso per caso» e sull’onda dell’emergenza, al di fuori di una logica più sistemica di analisi della domanda complessiva sia individuale che territoriale.

Il contributo ha lo scopo di illustrare il disegno di una ricerca empirica, in corso di svolgimento presso l’Università di Urbino, che ha come oggetto d’analisi le misure di attivazione nei piani di intervento socio-economico in alcune città italiane, e che fa parte di un’indagine più ampia su «Le trasformazioni della società italiana» finanziata nell’ambito del programma Prin 2003-2005. La ricerca nasce dall’esigenza di approfondire un percorso di analisi, già avviato da alcuni anni su tali temi, alla luce delle importanti riforme legislative che hanno interessato la disciplina dei servizi sociali in Italia nell’ultimo decennio. L’articolo, dopo aver illustrato il quadro di riferimento teorico e empirico da cui emergono le esigenze conoscitive dell’indagine e il suo disegno complessivo, presenta alcuni risultati preliminari della ricerca.

Il presente contributo è il risultato di una indagine volta ad identificare le forme con cui il rapporto tra le trasformazioni della governance delle politiche sociali ed i quesiti, vecchi e nuovi, di giustizia sociale va concretamente configurandosi entro un contesto specifico, quello dell’area bolognese (cfr. Carbone, infra). In tale prospettiva, l’attenzione dei ricercatori si concentra sui principali contenuti delle politiche locali di inserimento lavorativo e sul mutamento indotto in esse dalla pluralizzazione degli attori in gioco. A partire da un quadro del contesto regionale e di area provinciale delle linee di active policies, ma anche di caratteristiche socio-territoriali ed istituzionali, vengono successivamente introdotti gli aspetti principali di queste stesse politiche, gli strumenti con cui sono realizzate e le principali trasformazioni cui sono attualmente sottoposte. Viene infine ricostruito uno specifico programma di inserimento lavorativo sperimentato di recente in questa area, come caso esemplare delle problematiche caratterizzanti le politiche di attivazione e della governance di una pluralità di attori che esse esigono.

Il bilancio partecipativo è un processo decisionale attraverso il quale i cittadini decidono le spese di investimento che riguardano il loro territorio. Nato quasi 20 anni fa a Porto Alegre si è diffuso anche nel nostro paese, dove è stata persino costituita un’associazione di enti locali che lo adottano. Il sindacato ha dichiarato il suo interesse verso questo strumento, visto come un arricchimento della democrazia locale: ma qual è il suo ruolo all’interno di un processo che assegna la centralità al cittadino in quanto tale e toglie peso ai cosiddetti soggetti intermedi? Che senso assume, in questo quadro, la contrattazione sociale territoriale? Il saggio pone queste domande argomentando sulla difficile coniugazione tra le esigenze della democrazia diretta e il ruolo specifico delle organizzazioni sindacali che molto hanno contribuito a disegnare i tratti del moderno welfare locale.

L’articolo si propone di descrivere due casi emblematici ispirati all’approccio della logica sperimentale nell’implementazione di servizi innovativi: il Progetto «100 porte sociali» del Comune di Roma e la rete degli Uffici della Cittadinanza promossi dalla Regione Umbria. Entrambe le esperienze si riferiscono al disegno di un profilo di servizio all’interno di quello che viene chiamato welfare dell’accesso. La descrizione si conclude con un tentativo di valutazione comparativa dei due modelli in cui vengono evidenziati alcuni nodi strategici forieri di un possibile sviluppo nel riorientamento della funzione dei servizi sociali in un tempo di modernità riflessiva.

Il contributo fornisce una descrizione del Programma sperimentale di prevenzione dell’isolamento sociale e della mortalità della popolazione anziana avviato dalla Comunità di Sant’Egidio nel marzo 2004 in due Rioni storici del Comune di Roma. Questo programma nasce dall’esigenza di dare risposte praticabili ai bisogni della popolazione anziana mediante interventi innovativi rivolti alle reti sociali di supporto. Gli scenari demografici e le limitate risorse economiche sembrano orientare amministratori e decisori politici, sia a livello locale che nazionale, verso un approccio orientato alla gestione delle emergenze, più che a strategie finalizzate alla ricerca e rimozione delle cause, dimenticando non solo quanto siano necessarie, oltre che praticabili, azioni di facilitazione e promozione delle reti di supporto, ma anche quanto queste siano lungimiranti in termini di costi economici.

Gli attuali bilanci sociali non fanno riferimento a una modellistica condivisa, a testimonianza di un processo che deve ancora giungere a maturazione, ma è possibile individuare alcuni elementi che ne influenzano la struttura quali la natura dell’ente, l’arco temporale preso in considerazione e gli obiettivi assegnati. La volontà di adottare il bilancio sociale da parte delle amministrazioni pubbliche nasce solitamente dall’esigenza di comunicare meglio le attività dell’ente ai diversi stakeholders. Nella maggior parte dei casi il Bilancio Sociale viene utilizzato come momento consuntivo, mentre una piena attuazione delle sue potenzialità si ha quando viene impiegato come elemento revisionale e quando consente alla collettività di incidere sui temi fondamentali della gestione pubblica.

Il concetto di governance fa riferimento ad una specifica modalità di gestione del governo nata con l’obiettivo di rispondere alla crisi di governabilità determinata dalla crescente incertezza e complessità della società contemporanea. L’articolo analizza, attraverso una ricostruzione delle fasi che hanno condotto alla sua affermazione, il passaggio dal government alla governance letto da una parte attraverso il processo e le ragioni del decentramento, dall’altra con riferimento alle trasformazione del sistema fordista di produzione economica e del corrispondente modello di welfare. Una volta fornito tale quadro di riferimento, il concetto di governance viene presentato e analizzato dal punto di vista teorico-concettuale e, in ultimo, calato nella realtà italiana.

Dall'analisi dei vari dispositivi messi in atto per la rilevazione di informazioni e dati sociali con lo scopo di monitorare e valutare il funzionamento del sistema di servizi e interventi si possono evincere elementi utili per tratteggiare alcuni dei profili degli specifici stili di welfare locale. La centralità del tema è evidente non appena si considerino le spinte innovative provenienti da diverse fonti di contesto: 1) le indicazioni provenienti a livello europeo che spingono verso l'introduzione e l'implementazione di sistemi di monitoraggio tesi alla rilevazione di dati e informazioni sulla base anche dell'elaborazione di indicatori di efficacia ed efficienza; 2) la legge quadro di riforma nazionale dell'assistenza; 3) le sperimentazioni regionali e locali di attività di rilevazione e monitoraggio di tipo sistemico e sistematico in settori diversi da quello socio-assistenziale.