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Nei prossimi mesi verranno prese decisioni importanti di politica economica: la manovra di aggiustamento di bilancio a fronte dello sfondamento del tetto del tre per cento, la predisposizione del Dpef, l’annunciato provvedimento di riduzione delle tasse. Per quanto il governo tenterà di mascherare il costo sociale delle proprie scelte, risulterà comunque evidente su quali ceti sociali graverà il costo più elevato. Nel contempo non si registrano segni di ripresa economica, il tasso di sviluppo per il 2004 è di poco superiore allo zero, il tasso d’inflazione in Italia è superiore alla media europea, la crisi dell’apparato produttivo si aggrava, la povertà aumenta. Il bilancio non è solo negativo, ma catastrofico. Il sindacato, ribadendo la sua idea di stato sociale universalistico e di qualità, si prepara a contrastare duramente le politiche del governo.

Negli anni novanta i paesi europei mettono sotto controllo la dinamica del debito pubblico, che era cresciuto ancora, rispetto ai livelli del 1990, a causa della fase recessiva che tutta l’Europa attraversa. La buona performance della seconda metà degli anni novanta permette una diminuzione della quota della spesa pubblica, grazie anche ad una politica monetaria più espansiva, che riduce il costo del debito. Mentre la maggior parte dei paesi è impegnata a conseguire le condizioni di ingresso nell’euro, anche i tre paesi che scelgono di rimanere fuori ottengono analoghi risultati in termini di disavanzo; tuttavia beneficiano in minor misura della riduzione della spesa per interessi rispetto ai paesi dell’euro. Per quanto riguarda la spesa di welfare, la riduzione della quota è nettamente inferiore, in modo particolare nei paesi che aderiscono all’unificazione monetaria.

Se si tiene conto che le prestazioni sociali possono essere erogate non solo dal settore pubblico ma anche da organismi privati, le dimensioni del welfare state sono analoghe in Europa e negli Stati Uniti. È tuttavia diversa la composizione: sono più elevate le spese per la sanità negli Stati Uniti e più alte quelle per assistenza e previdenza in Europa. Gli effetti redistributivi dei due sistemi sono difficilmente valutabili, dato che ogni componente della spesa sociale presenta specifiche caratteristiche. Deve essere comunque sottolineato che le dimensioni dello stato sociale sono un criterio inadeguato per comparare il livello di redistribuzione della spesa sociale.

Attraverso la tassazione, gli Stati moderni hanno finanziato le due basilari funzioni che hanno caratterizzato la storia delle democrazie nel ’900: l’erogazione di servizi e la redistribuzione del reddito attraverso il principio della progressività. L’odierno oltranzismo anti-tasse propugnato dalle destre di tutto il mondo non ha un fine economico, ma politico: ridurre le entrate fiscali e, a partire da esse, i servizi pubblici, e per questa via incrementare il senso di disaffezione dei cittadini dallo Stato e diminuire il senso di responsabilità collettiva. Dunque, non si può discutere del finanziamento del welfare state senza riportare al centro del dibattito politico la questione della legittimità democratica della tassazione. Spesso, infatti, le forze riformatrici sono sembrate subalterne, accettando di misurarsi sulla questione fiscale nei termini angusti imposti dai conservatori, al punto che sembra essere scomparsa la discriminante destra/sinistra, apparendo dominante da entrambi i lati un unico slogan: diminuire le tasse sempre e comunque.

Il lavoro inquadra il ruolo dell’Irap nel contesto del sistema dei prelievi. In particolare, esamina il ruolo avuto da quest’imposta nella riforma fiscale del 1997-98, alla luce degli obiettivi di semplificazione e razionalizzazione del sistema, di aumento della neutralità, di potenziamento dell’autonomia finanziaria delle Regioni e di riforma del loro finanziamento. Vengono anche esaminati gli sviluppi successivi, in particolare l’esercizio da parte delle Regioni degli spazi di autonomia previsti. La questione dell’annunciata abolizione dell’Irap viene discussa alla luce dei problemi di autonomia finanziaria delle Regioni e di copertura finanziaria.

Scopo principale di queste note è fornire argomenti a sostegno della tesi che in Italia l’ostacolo più serio alla costruzione di un’economia che sia competitiva ed equa è rappresentato dalla struttura produttiva, caratterizzata dalla netta prevalenza di piccole o piccolissime dimensioni aziendali e da una specializzazione produttiva largamente orientata a favore di produzioni tradizionali. Questa struttura produttiva agisce da freno alla utilizzazione del capitale umano e spinge verso strategie di crescita che non sono imperniate sull’introduzione di innovazioni di varia natura, e perciò si rivelano fragili. La rimozione di questo ostacolo richiede interventi di policy ben diversi dal taglio alle imposte, dalla riduzione della spesa sociale e, anche, dalla perseveranza sulla strada della flessibilizzazione del mercato del lavoro.

Obiettivo di questo lavoro è quello di presentare ragioni, in primis di equità, ma anche di efficienza, a favore non solo della fornitura pubblica di servizi sociali, ma addirittura di uno spazio per la produzione pubblica. Naturalmente, ciò non implica la messa in discussione di tutti i trasferimenti monetari: un sistema di reddito di ultima istanza, per esempio, è urgente per il nostro paese. Va, però, messo in discussione il convincimento, diffuso anche a sinistra, che la fornitura e la produzione pubbliche di servizi debbano necessariamente essere ridimensionate.

Il contributo esamina le motivazioni e i percorsi che hanno caratterizzato il dibattito sui livelli essenziali di assistenza (Lea), sia in sanità che per i servizi sociali, partendo dal concetto di «universalismo selettivo» come garanzia dell’esercizio dei diritti di cittadinanza, ma anche come possibilità di controllo della spesa sociale. Viene evidenziata la differenza di percorso attraverso cui si è giunti alla definizione dei Lea sanitari, nei quali è stato recepito il principio di «universalismo selettivo» e la garanzia per tutti a prestazioni «essenziali e appropriate», e quella dei Lea sociali, ispirati piuttosto alla garanzia di un «livello minimo di prestazione sociale» ritenuto irrinunciabile, e per i quali nel documento non ancora pubblico, nulla si dice rispetto alle responsabilità dello Stato di garantire l’uniformità dell’esercizio dei diritti di cittadinanza sociale.

Il sindacato ha un ruolo fondamentale di salvaguardia del tenore di vita dei lavoratori, per questo è quindi di cruciale importanza l’azione distributiva del settore pubblico, come anche la valutazione dell’efficacia dei diversi strumenti di redistribuzione. In questo contributo viene evidenziata la necessità di una nuova politica dei redditi che sappia marcare una discriminante tra le posizioni della destra e quelle della sinistra. In particolare nei confronti dell’ipotesi di riduzione del prelievo fiscale, che trova anche nel centro-sinistra accesi sostenitori. Non è questa la posizione del sindacato, per il quale le politiche attive, l’alta qualità dei servizi pubblici rappresentano l’unico strumento di garanzia di estensione dei diritti di cittadinanza e del rafforzamento della coesione sociale.

In questo lavoro si propone un’organica riforma degli istituti di sostegno monetario delle responsabilità familiari e di contrasto alla povertà, coerente con la visione del welfare dello sviluppo umano e con la tradizione dell’universalismo selettivo della Commissione Onofri. I principali contenuti della riforma sono: a) l’unificazione dei principali strumenti di prelievo (detrazioni per figli a carico) e di spesa (ANF e assegni alle famiglie con almeno 3 minori), in un nuovo e più efficace istituto di spesa a sostegno delle responsabilità familiari, che risolva tra l’altro il problema dell’incapienza delle detrazioni fiscali; b) l’introduzione a regime del Reddito minimo di inserimento; c) la riforma dei criteri di selettività attuali, in particolare della disciplina dell’Ise. La riforma vuole realizzare obiettivi redistributivi migliori degli attuali concentrando le risorse disponibili sulle famiglie con minori e con Ise medio-basso. La riforma è pensata a parità di spesa totale in modo da utilizzare eventuali risorse aggiuntive per colmare altre assai urgenti lacune del nostro sistema di welfare.

Alla luce delle insufficienze degli attuali istituti di sostegno ai redditi bassi e alle responsabilità familiari, vengono discusse le possibili linee di riforma. La tesi di fondo è che occorra puntare a una riforma congiunta di Irpef e assegni familiari strutturata su: l’introduzione di detrazioni da lavoro e assegni per figli minori indipendenti dal reddito e corrisposti come trasferimento di reddito (imposta negativa) nel caso di incapienza fiscale; una più accentuata progressività dell’Irpef che recuperi dai redditi alti le risorse necessarie al finanziamento di assegni e detrazioni. Di questa riforma vengono messi in luce gli effetti redistributivi a favore delle famiglie a reddito basso e medio e gli effetti di sostegno ai giovani in forme incentivanti il lavoro.

Dopo avere brevemente ricordato le ragioni che inducono ad una scelta in favore dell’azione pubblica nel campo delle politiche per la non autosufficienza, questo contributo affronta alcuni dei principali temi che si pongono nel dibattito sull’attivazione di un Fondo per la non autosufficienza pubblico e universale in Italia. In primo luogo, si discutono sinteticamente le ragioni per preferire l’istituzione di un fondo specifico rispetto al semplice potenziamento delle politiche esistenti. In secondo luogo, si richiama l’attenzione sull’importanza dell’equità intergenerazionale e della sostenibilità finanziaria nell’implementazione di un tale fondo. In terzo luogo, si forniscono alcuni elementi al dibattito sulla opportunità di attivare un unico fondo nazionale e/o una pluralità di fondi a dimensione regionale. Si discutono infine in modo sintetico alcuni aspetti relativi alle possibili strategie per l’attivazione del Fondo e per il suo finanziamento.

L’Isee, l’indicatore della situazione economica equivalente, ha un ruolo cardine per la realizzazione del sistema integrato di servizi ed interventi sociali. La propagazione dell’impiego dell’Isee è avvenuta negli ultimi due anni, dopo un primo periodo di prudenza causato da una indeterminatezza legislativa. Attualmente la sua applicazione coinvolge circa 12 milioni di cittadini. È lecito pertanto domandarsi quali effetti abbia prodotto in ordine all’efficacia dei procedimenti selettivi. L’adeguatezza a perseguire obiettivi di equità è indubbiamente legata, oltre che alla modalità di costruzione dell’indicatore, anche al sistema di regole applicative, in particolar modo alla capacità di costituire una struttura efficace di controllo.

La riforma del Titolo V della Costituzione e il processo che condurrà alla definizione dei Lep rappresentano dei fattori fondamentali per analizzare le prospettive del modello italiano di welfare. Al riguardo, la costruzione del sistema informativo delle politiche sociali acquisisce una funzione strategica, mentre il sistema Isee ne potrà rappresentare una prima importante componente. Questa premessa introduce l’esperienza avviata dal Comune di Roma, che si dimostra particolarmente significativa nel campo delle politiche selettive applicate alle prestazioni sociali. Infatti, mediante un’integrazione ai meccanismi di calcolo dell’Isee, facoltà consentita dalla normativa, è stato possibile tenere conto delle peculiarità della popolazione anziana e conseguire determinati obiettivi di policy.

Le spese per la protezione sociale costituiscono una quota rilevante del totale delle risorse prodotte dalle economie avanzate. Lo stato sociale è comunque un’istituzione relativamente recente, sviluppatasi sostanzialmente a partire dal secondo dopoguerra, e già in crisi, a detta di molti commentatori. In questo lavoro, dopo aver brevemente delineato lo sviluppo storico del welfare state, si analizza l’attuale estensione e distribuzione della spesa sociale in Italia e nel resto della Unione europea, per poi mettere in evidenza quali sono le prospettive future e quali le sfide che si pongono di fronte al mutato contesto economico, con particolare riferimento all’aumento dell’integrazione tra i paesi, al rallentamento della crescita economica in Europa e al diffondersi di nuove tecnologie. Si illustrano conoscenze consolidate, ma anche luoghi comuni privi di fondamento empirico.

Ogni anno la Commissione di indagine sull’esclusione sociale presenta un Rapporto povertà, in cui vengono illustrate, tramite una ricca serie di indicatori e approfondimenti, le principali caratteristiche della povertà in Italia nell’ultimo anno e delle politiche volte a contrastarla. La maggior parte dei dati presentati sembra in apparenza di facile interpretazione, ma non sempre è così: nella costruzione di alcuni indicatori infatti, si possono nascondere trappole concettuali che possono portare fuori strada e offrire una visione distorta della realtà. Senza un’operazione di chiarezza «preventiva» su cosa si intende davvero per povertà dunque, c’è il rischio di incorrere in fraintendimenti sulla reale condizione delle famiglie indigenti e sulle misure politiche più adatte a migliorare il loro tenore di vita. Occorre dunque liberare il campo da possibili confusioni se vogliamo evitare che le mistificazioni della politica possano determinare errori nella elaborazione dei provvedimenti più idonei da adottare.

Questo contributo ripercorre brevemente la nascita e l’evoluzione dei dispositivi di ultima rete nei paesi dell’Unione europea (prima dell’allargamento), delineando le condizioni di eleggibilità a fronte degli aggiustamenti e delle riforme di social protection degli anni novanta e le attuali linee di tendenza dell’attivazione dei beneficiari dei minimi sociali. Da una panoramica delle politiche degli Stati europei emerge il modello prevalente e permeante che prevede l’attivazione dei beneficiari dei dispositivi di ultima istanza con condizioni di accesso/esclusione spesso stringenti. L’utilizzo eccessivo di strumenti restrittivi e condizionali rischia però di far riemergere un’idea di povertà «colpevole», intaccando l’impulso promozionale delle politiche di inclusione sociale.

Il volume offre un’analisi economica approfondita e lucida sull’utilizzo dei vouchers, analizzandone le ragioni teoriche che ne giustificano il ricorso e le implicazioni in termini sia di equità distributiva che di efficienza, in particolare nell’ambito delle politiche sociali. Dall’analisi emerge una posizione articolata e scevra da semplificazione che coglie le potenzialità dello strumento, e allo stesso tempo ne delinea i pericoli derivanti da un uso non appropriato, condizionandone quindi il giudizio allo specifico campo di applicazione ed al disegno delle singole politiche.

Al tema «Donne e previdenza» è stato dedicato il seminario promosso dal Cnel nel corso del quale è stata presentata la ricerca realizzata dal Gruppo di lavoro sulle pari opportunità tra uomini e donne istituito nell’ambito della Commissione politiche del lavoro e politiche sociali del Cnel. Il Gruppo si è avvalso, in particolare, dello studio coordinato dalla dottoressa Antonietta Mundo (attuario centrale dell’Inps) che ha analizzato, sotto il profilo di genere, i trattamenti pensionistici erogati da Inps, Inpdap ed Enpals. Questo in sintesi il profilo di genere che i dati presentati hanno messo in evidenza.

In questo contributo si discutono le strutture portanti della riforma delle pensioni alla luce della teoria economica e le loro applicazioni a diversi tipi di economia. La parte introduttiva illustra i meccanismi economici fondamentali delle pensioni; la seconda esamina una serie di miti che si sono rivelati particolarmente persistenti e, proseguendo nell’analisi, conclude spiegando le basi di un’efficace politica delle pensioni. La terza parte discute i presupposti che una qualsiasi riforma delle pensioni è tenuta a rispettare, cioè quegli elementi che i consulenti politici possono – e dovrebbero – affermare con autorevolezza. La quarta sezione considera la gamma di scelte di fronte alla quale si trovano i decisori politici, in base alle diverse condizioni esistenti nei vari paesi. Le conclusioni principali sono di tre tipi: 1) la variabile di fondo è costituita da un governo efficace; 2) da un punto di vista economico, la differenza tra sistema retributivo e sistema contributivo è secondaria; 3) la gamma delle alternative potenziali per la strutturazione delle pensioni è ampia. Non esiste un modello unico che soddisfi tutte le esigenze.