Il saggio esamina le dimensioni delle diversità che derivano dall’ingresso nell’Unione di otto nuovi Stati membri dell’Europa orientale. Esso cerca inoltre di identificare e valutare le implicazioni dell’accresciuta differenziazione tra gli Stati sul processo di integrazione europea. La mappa dell’unità e della diversità nell’Ue allargata risulta estremamente complessa, e non corrisponde semplicemente alla vecchia divisione Est-Ovest. Inoltre si possono facilmente mettere in discussione i diversi assunti teorici sul significato della diversità nel processo di integrazione europea. Non tutti i tipi di diversità sono necessariamente dannosi nel cammino verso una completa armonizzazione, e una diversificazione esisteva già nell’Unione composta da 15 Stati. La diversità può avere connotazioni positive o negative a seconda del contesto e degli obiettivi: una Unione più diversificata assomiglierà più a un impero neo-medievale che a uno Stato neo-westfaliano, ma ciò non comporta necessariamente la fine dell’integrazione europea.

I paesi che stanno per entrare nella Ue hanno adottato un modello di transizione che ha assegnato un peso importante a strumenti volti a ridurre i costi sociali della transizione, mostrando di attribuire un ruolo centrale alle politiche redistributive. È così avvenuto che questi Stati hanno trasformato le loro economie, creando molta disoccupazione, ma anche contenendo relativamente le disuguaglianze. I divari di reddito sono inevitabilmente aumentati, a seguito della transizione ad una economia di mercato, ma non sono esplosi in questi paesi com’è invece avvenuto nelle ex Repubbliche sovietiche. Queste politiche redistributive hanno indubbiamente favorito le riforme strutturali che hanno consentito l’ingresso di tali paesi nell’Unione europea, ma, al tempo stesso, hanno lasciato una pesante eredità in termini di squilibri fiscali. La correzione di tali squilibri è uno dei problemi più complessi che i nuovi paesi membri dovranno affrontare in un contesto di regole fiscali della Ue che sono state ideate per paesi a livelli di sviluppo molto più avanzato.

Il 2003 è stato un anno difficile che si è aperto con le divisioni sull’Iraq e si è concluso col fallimento della Conferenza intergovernativa di Bruxelles. Ma l’annus horribilis è stato meno orribile di quanto non si pensi: sono stati compiuti importanti passi avanti sul problema dell’identità politica dell’Unione allargata, sono stati compiuti progressi in materia di sicurezza e difesa, ma anche in politica estera. Le linee del dibattito sull’Europa allargata appaiono oggi più chiare e non è escluso che un accordo sull’impianto costituzionale venga gradualmente ricostruito nel corso del 2004 anche se è evidente che l’Europa non avrà le caratteristiche di una vera e propria Unione politica. In ogni caso con l’allargamento lo scenario non potrà che complicarsi e rinunciare al Trattato costituzionale sarebbe per l’Unione allargata altamente dannoso. In generale l’integrazione differenziata resterà la chiave del futuro. Ma perché ciò non si traduca in un elemento di disgregazione è indispensabile che le cooperazioni rafforzate restino aperte e siano gestite in una logica inclusiva; ed è essenziale che i paesi maggiori riconoscano la necessità di accordi politici con i paesi minori.

Ai margini della discussione sorta in seno agli Stati membri dell’Unione Europea per elaborare i principi di una Carta costituzionale, i due autori statunitensi analizzano i processi di elaborazione delle norme attualmente utilizzati nell’Unione, evidenziandone gli elementi di democraticità. Definendola come «poliarchia concertata», essi interpretano la prassi decisionale europea come un processo in cui la soluzione dei problemi è fondata sullo squilibrio permanente tra le motivazioni e gli interessi e sull’esplorazione organizzata e collettiva delle differenze che ne derivano. L’assunzione delle decisioni è «poliarchica» poiché l’analisi e l’approvazione dipendono entrambe da un controllo reciproco da parte degli operatori decentrati, facilitato dall’esistenza di una struttura centrale. In questo senso, pur non essendo la poliarchia concertata di per sé intrinsecamente democratica, essa stimola, così concepita, l’esplorazione della diversità in modo da esporre i «decisori» ad una piena verifica, trasformando l’ostacolo della diversità in uno strumento per accelerare e ampliare la ricerca delle soluzioni.

Con il 2004 l’Unione europea compie un passo decisivo in direzione della nuova frontiera orientale: si apre una fase nuova destinata a cambiare radicalmente la geografia politica ed economica dell’Unione europea. Ma vi sono grandi difficoltà del processo in corso e rischi di deragliamento che lo insidiano. Con l’apertura della nuova frontiera orientale, mentre fallisce il tentativo di dare all’Europa un assetto istituzionale più efficace e credibile, lo scenario si complica. Si ripropone lo schema di un’Europa a due velocità, di un blocco trainante, in alternativa alla dilatazione di un’area che, lungi da una fisionomia politica comune, è attraversata da rivalità e conflitti fra gruppi di paesi. Senza una Costituzione la nuova frontiera orientale rischia di aprire la strada a uno spazio sempre più grande, ma selvaggio, nel cui ambito saranno ammesse alleanze più o meno provvisorie e contrastanti.