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Il 2003 è stato un anno difficile che si è aperto con le divisioni sull’Iraq e si è concluso col fallimento della Conferenza intergovernativa di Bruxelles. Ma l’annus horribilis è stato meno orribile di quanto non si pensi: sono stati compiuti importanti passi avanti sul problema dell’identità politica dell’Unione allargata, sono stati compiuti progressi in materia di sicurezza e difesa, ma anche in politica estera. Le linee del dibattito sull’Europa allargata appaiono oggi più chiare e non è escluso che un accordo sull’impianto costituzionale venga gradualmente ricostruito nel corso del 2004 anche se è evidente che l’Europa non avrà le caratteristiche di una vera e propria Unione politica. In ogni caso con l’allargamento lo scenario non potrà che complicarsi e rinunciare al Trattato costituzionale sarebbe per l’Unione allargata altamente dannoso. In generale l’integrazione differenziata resterà la chiave del futuro. Ma perché ciò non si traduca in un elemento di disgregazione è indispensabile che le cooperazioni rafforzate restino aperte e siano gestite in una logica inclusiva; ed è essenziale che i paesi maggiori riconoscano la necessità di accordi politici con i paesi minori.

Con il 2004 l’Unione europea compie un passo decisivo in direzione della nuova frontiera orientale: si apre una fase nuova destinata a cambiare radicalmente la geografia politica ed economica dell’Unione europea. Ma vi sono grandi difficoltà del processo in corso e rischi di deragliamento che lo insidiano. Con l’apertura della nuova frontiera orientale, mentre fallisce il tentativo di dare all’Europa un assetto istituzionale più efficace e credibile, lo scenario si complica. Si ripropone lo schema di un’Europa a due velocità, di un blocco trainante, in alternativa alla dilatazione di un’area che, lungi da una fisionomia politica comune, è attraversata da rivalità e conflitti fra gruppi di paesi. Senza una Costituzione la nuova frontiera orientale rischia di aprire la strada a uno spazio sempre più grande, ma selvaggio, nel cui ambito saranno ammesse alleanze più o meno provvisorie e contrastanti.

Il saggio esamina le dimensioni delle diversità che derivano dall’ingresso nell’Unione di otto nuovi Stati membri dell’Europa orientale. Esso cerca inoltre di identificare e valutare le implicazioni dell’accresciuta differenziazione tra gli Stati sul processo di integrazione europea. La mappa dell’unità e della diversità nell’Ue allargata risulta estremamente complessa, e non corrisponde semplicemente alla vecchia divisione Est-Ovest. Inoltre si possono facilmente mettere in discussione i diversi assunti teorici sul significato della diversità nel processo di integrazione europea. Non tutti i tipi di diversità sono necessariamente dannosi nel cammino verso una completa armonizzazione, e una diversificazione esisteva già nell’Unione composta da 15 Stati. La diversità può avere connotazioni positive o negative a seconda del contesto e degli obiettivi: una Unione più diversificata assomiglierà più a un impero neo-medievale che a uno Stato neo-westfaliano, ma ciò non comporta necessariamente la fine dell’integrazione europea.

I paesi che stanno per entrare nella Ue hanno adottato un modello di transizione che ha assegnato un peso importante a strumenti volti a ridurre i costi sociali della transizione, mostrando di attribuire un ruolo centrale alle politiche redistributive. È così avvenuto che questi Stati hanno trasformato le loro economie, creando molta disoccupazione, ma anche contenendo relativamente le disuguaglianze. I divari di reddito sono inevitabilmente aumentati, a seguito della transizione ad una economia di mercato, ma non sono esplosi in questi paesi com’è invece avvenuto nelle ex Repubbliche sovietiche. Queste politiche redistributive hanno indubbiamente favorito le riforme strutturali che hanno consentito l’ingresso di tali paesi nell’Unione europea, ma, al tempo stesso, hanno lasciato una pesante eredità in termini di squilibri fiscali. La correzione di tali squilibri è uno dei problemi più complessi che i nuovi paesi membri dovranno affrontare in un contesto di regole fiscali della Ue che sono state ideate per paesi a livelli di sviluppo molto più avanzato.

Ai margini della discussione sorta in seno agli Stati membri dell’Unione Europea per elaborare i principi di una Carta costituzionale, i due autori statunitensi analizzano i processi di elaborazione delle norme attualmente utilizzati nell’Unione, evidenziandone gli elementi di democraticità. Definendola come «poliarchia concertata», essi interpretano la prassi decisionale europea come un processo in cui la soluzione dei problemi è fondata sullo squilibrio permanente tra le motivazioni e gli interessi e sull’esplorazione organizzata e collettiva delle differenze che ne derivano. L’assunzione delle decisioni è «poliarchica» poiché l’analisi e l’approvazione dipendono entrambe da un controllo reciproco da parte degli operatori decentrati, facilitato dall’esistenza di una struttura centrale. In questo senso, pur non essendo la poliarchia concertata di per sé intrinsecamente democratica, essa stimola, così concepita, l’esplorazione della diversità in modo da esporre i «decisori» ad una piena verifica, trasformando l’ostacolo della diversità in uno strumento per accelerare e ampliare la ricerca delle soluzioni.

L’articolo delinea il percorso dell’Europa sociale e descrive in particolare la situazione attuale, soffermandosi sulle conseguenze delle decisioni del Consiglio europeo di Lisbona, del marzo 2000, nel quale i Capi di Stato e di governo hanno deciso di dotare l’Unione europea di un nuovo ambizioso obiettivo: divenire l’economia della conoscenza più competitiva del mondo, basata sulla piena e buona occupazione, con un’accresciuta coesione sociale. Vengono esaminati in dettaglio la strategia comune per l’occupazione, la nuova agenda sociale, gli sforzi di maggiore cooperazione in materia di inclusione e protezione sociale. L’articolo offre altresì uno sguardo verso il futuro, esaminando i risultati della Convenzione in ambito sociale, e concludendo sulle prospettive della Conferenza intergovernativa.

Il contributo appunta l’attenzione sull’importanza che può assumere il dialogo sociale nel processo di allargamento dell’Unione europea, inteso come strumento di sostegno alla strategia di convergenza verso una progressiva riduzione dei divari economici e sociali esistenti tra i nuovi paesi aderenti e il resto dell’Unione. Appare chiaro, tuttavia, che l’efficacia del dialogo sociale europeo dipende dall’esistenza di solidi sistemi di relazioni industriali a livello nazionale, e quindi da una più forte legittimazione e rappresentatività delle parti e dallo sviluppo della contrattazione collettiva.

L’imminenza delle procedure conclusive per l’ingresso nell’Unione Europea ha aumentato l’interesse per l’analisi della situazione presente nei paesi candidati in funzione delle politiche correnti nei paesi membri concernenti la strategia europea per l’occupazione e la modernizzazione» dei sistemi di protezione sociale. Nel corso degli anni novanta, le nazioni dell’allargamento hanno dovuto far fronte a nuove e difficili problematiche sociali. Ma, nello stesso tempo, pur essendo le situazioni di partenza molto differenziate, i paesi candidati hanno accettato l’idea che l’adesione alla Ue avrebbe avuto evidenti conseguenze per gli assetti e le forme di intervento delle loro politiche sociali. L’’estensione delle procedure proprie del «Metodo aperto di coordinamento» ai paesi candidati appare come una conseguenza naturale dei processi avviati tra i paesi membri per definire gli obiettivi necessari alla costruzione del «modello sociale» con cui si è convenuto di caratterizzare il futuro dell’Europa.

La povertà nei paesi post-comunisti dell’Europa orientale è stata il risultato non solo della transizione all’economia di mercato, ma anche dell’ascesa di una nuova classe di governo incapace e corrotta, delle priorità politiche dei governi e degli interventi di politica sociale incoerenti. Tra le conseguenze più evidenti di questa trasformazione vi è un incremento della povertà e della disparità di reddito. Esistono di fatto forti differenze nazionali e sub-regionali. La situazione è più critica nella Comunità degli Stati indipendenti e nei paesi dell’Europa sud-orientale, mentre lo è meno nei paesi dell’Europa centro-orientale. Gli interventi volti a ridurre la povertà finora attuati si sono dimostrati inefficienti e inefficaci. Gran parte della riforma del welfare si è concentrata sulla riforma delle pensioni. In vista dell’allargamento, un’influenza sempre maggiore dovrebbe poter avere il modello sociale europeo: il punto centrale sembra vertere sulla questione di quale soggetto politico, sociale, istituzionale, possa avviare una riforma più ampia del welfare state.

Dopo il crollo del regime socialista i paesi che facevano parte del blocco hanno dovuto costruire istituzioni e creare attività che fino a quel momento non esistevano: questo contributo esamina le modalità con cui sta emergendo in Ungheria il nuovo modello di welfare e gli elementi che lo caratterizzano. Esso analizza il modello sociale ungherese alla luce delle strategie di politica sociale perseguite per affrontare sia i problemi ereditati dal passato che quelli emersi in seguito al processo di trasformazione e del forte coinvolgimento della società civile nella creazione e gestione dei servizi.

Le politiche dell’immigrazione europee si trovano davanti a grandi sfide. Dopo molti anni di afflusso per lo più non regolato di stranieri nell’Ue è ora giunto il momento di impostare la questione in modo diverso, concentrandosi sui criteri economici e tenendo conto delle nuove realtà sociali ed economiche esistenti nell’Unione europea. Il reperimento di «potenzialità elevate» - che fino a questo momento hanno preferito l’Australia, il Canada e gli Stati Uniti - deve diventare una pietra angolare della nuova politica dell’immigrazione dell’Ue. In vista dell’allargamento a Est, l’Unione deve concordare nuove normative o quote d’immigrazione per le persone altamente qualificate dell’Europa orientale. Chiudere le frontiere ai cittadini dei nuovi Stati membri per altri sette anni comporterebbe una perdita di capitale umano importante necessario a rafforzare ulteriormente la competitività di un’Unione europea più grande nell’economia mondiale.

Questo saggio - che ha costituito la «lecture 2003» dell’Associazione Manlio Rossi Doria - affronta il tema della riforma del welfare state dal punto di vista della sua conformità al processo storico di «individualizzazione», che non cessa di progredire in Europa. Nella prima parte del saggio si esamina la crisi del «sistema di welfare fordista» e delle sue tre principali istituzioni sociali: la famiglia nucleare, la grande industria e il «welfare state assicurativo». Queste istituzioni hanno garantito a lungo la sicurezza economica dei lavoratori e dei pensionati, ma hanno anche compresso le loro possibilità di auto-realizzazione sul piano sociale e professionale. Oggi, i cambiamenti in corso nel mercato del lavoro e nella famiglia e l’avvento di nuovi rischi sociali comportano una crescita della insicurezza economica e della precarietà del lavoro, ma aprono anche nuove prospettive di mobilità sociale e professionale dell’individuo.

Il presente lavoro analizza i sistemi di protezione sociale dei paesi dell’Europa centrale e orientale e affronta il tema della compatibilità e armonizzazione delle politiche di welfare al modello europeo. Nelle schede qui presentate si distingue tra organizzazione e struttura del sistema di protezione sociale, fonti di finanziamento, prestazioni erogate (pensioni, di vecchiaia, anzianità, invalidità e ai superstiti, e disoccupazione). Le informazioni in esse contenute sono tratte dal documento Missceec II del 1° gennaio 2002 redatto dall’Istituto europeo di sicurezza sociale sulla base delle informazioni raccolte in collaborazione con le autorità nazionali dei relativi paesi.

Questo contributo presenta una serie di riflessioni utili a comprendere se e quanto il processo di armonizzazione con riferimento alle politiche sociali e dell’occupazione in ambito comunitario si sia sviluppato e attraverso quali chiavi di lettura interpretare il suo corso. L’analisi propone alcune considerazioni/definizioni del termine stesso «armonizzazione», focalizzando l’attenzione su due aspetti principali: in primo luogo, il processo di armonizzazione in rapporto alla creazione/stabilizzazione del cosiddetto «modello sociale europeo»; in secondo luogo il processo di armonizzazione in relazione al processo di allargamento dell’Ue, indagando in che modo i paesi futuri entranti sono stati aiutati/supportati nell’armonizzare le proprie politiche in ambito sociale e dell’occupazione e in che direzione tale processo di armonizzazione è stato diretto, verso quali risultati/prospettive.

Questo articolo analizza l’evoluzione che il processo di riforma costituzionale dell’Ue ha compiuto nel corso dell’ultimo anno. Prende in esame le innovazioni introdotte nel progetto di Trattato costituzionale approvato nel luglio 2003 dalla Convenzione europea e le proposte del governo e dei rappresentanti italiani; ripercorre il dibattito della Conferenza intergovernativa e il ruolo svolto dalla Presidenza italiana dell’Unione (luglio-dicembre 2003); individua i nodi istituzionali sui quali si è consumata la rottura del negoziato della Conferenza intergovernativa e le ragioni politiche che l’hanno determinata; indica infine le tappe per la ripresa della trattativa in vista delle elezioni del Parlamento europeo del prossimo giugno 2004.