N2

1. Questo numero contribuisce al patrimonio di riflessione che «La Rivista delle Politiche Sociali» ha in questi anni sviluppato sulle politiche pubbliche, sulla governarne delle politiche, sui rapporti tra privato e pubblico, e ne raccoglie interrogativi ed elaborazioni distribuiti in diversi numeri precedenti e in occasioni di dibattito che la Rivista stessa ha promosso. La costruzione di questo numero ha raccolto, inoltre, l’occasione di un primo ciclo di seminari in cui le tematiche qui affrontate sono state oggetto di analisi e discussione.

Qual è l’impatto dei processi di contrattualizzazione sullo statuto pubblico del welfare? E che cosa è da intendersi, oggi, per pubblico? L’articolo suggerisce di affrontare questi quesiti ponendo la contrattualizzazione in prospettiva storica. Nella prima parte ripercorre la storia dello sviluppo del welfare state in Italia durante i «trenta gloriosi», mettendovi in evidenza il ruolo del diritto e del riferimento ai diritti. E mette a fuoco due punti focali: a) lo statuto pubblico del welfare si afferma e si espande intrecciato con un potente processo di soggettivazione, sia giuridica che politica; b) il principio di terzietà vi viene messo in tensione e in trasformazione. Nella seconda parte segue l’evolversi di questi due punti focali, brevemente, nella messa in crisi del welfare state e poi nei cambiamenti istituzionali in atto guidati dall’imperativo della individualizzazione via contratti.

La sfera pubblica, in quanto concetto critico, si è sempre fondata su due premesse: in via di principio l’opinione pubblica dovrebbe essere normativamente legittima e politicamente efficace. Tali postulati, però, non si adattano agli spazi di confronto che oggi chiamiamo «sfere pubbliche transnazionali», che non rappresentano la comunicazione fra cittadini uguali, né la rivolgono a Stati sovrani. Il risultato è che il concetto rischia di perdere valenza critica e significato politico. Il saggio tenta di recuperare il potenziale critico della teoria della sfera pubblica rivisitando gli ideali di legittimità e di efficacia. L’autrice illustra i presupposti westfaliani impliciti nella formulazione originale di Habermas, e dimostra la loro persistenza nelle principali critiche di tipo femminista, antirazzista e multiculturale. Identifica quindi diversi aspetti della transnazionalità che problematizzano la percezione della legittimità e dell’efficacia che ha ispirato sia la teoria originale che le sue contro-teorizzazioni critiche. Infine, indica una strategia per ricostruire l’ideale di opinione pubblica legittima ed efficace per un mondo postwestfaliano.

Durante il periodo di crescita economica e progresso sociale intercorso fra il secondo dopoguerra e la metà degli anni ’70 il welfare state e l’assistenza sociale si sono sviluppati in modo sinergico assicurando protezione e integrazione sociale. Oggi non è più così. Gli interventi sociali sono sollecitati da nuove tipologie di utenti il cui principale problema attiene all’impossibilità di occupare un posto stabile nella società a causa delle congiuntura sociale ed economica. Da parte sua il welfare state ha perso molto del suo potere di garantire, attraverso un lavoro protetto, l’integrazione sociale della maggioranza della popolazione. Di fronte a queste nuove sfide, il campo dell’assistenza si amplia e si trasforma. Parallelamente, il welfare state, attraverso la decentralizzazione e diverse misure di attivazione, tende a diventare più flessibile, più vicino agli interessi degli utenti e alle specificità delle situazioni locali. Il processo cela però alcune ambiguità che obbligano ad interrogarsi sulle evoluzioni future e su come gli interventi sociali possono continuare a inscriversi nel quadro dell’esercizio di un diritto garantito dal potere pubblico-statuale.

Il contributo si propone di fissare alcuni punti cruciali per la relazione efficace tra riflessività (nella prospettiva di una modernità riflessiva), riconoscibilità di un dominio pubblico quale medium della riflessività sociale e delle capacitazioni individuali, e varietà delle risorse istituzionali disponibili quale premessa ed esito dei processi sociali nella società della conoscenza in evoluzione. Quanto alla riflessività, si esplora l’ipotesi della fragilità dell’ancoraggio all’individuo socializzato e si indaga sulla possibilità di una riflessività affidata anche a processi reticolari e a costrutti artificiali e virtuali. Quanto al dominio pubblico, si ipotizza che la complessità contemporanea consista nella diluizione delle polarità costitutive della prima modernità (come quella tra pubblico e privato, tra Stato e mercato e simili). Infine, la varietà delle istituzioni, viene postulata come l’elemento da cui dipende la possibilità di un circuito virtuoso tra riflessività, capacitazione, sfera pubblica.

Nonostante la loro centralità nella modernità occidentale, le idee e le istituzioni del pubblico sono state messe in discussione da recenti trasformazioni sociali, politiche ed economiche. Sebbene il neoliberismo sia in genere considerato come la forza centrale che guida processi quali le privatizzazioni, la deregolamentazione e la ritirata dello Stato, questo articolo sostiene che le tendenze e i processi di transizione presenti nella dimensione pubblica sono eterogenei. Esso esplora questa eterogeneità attraverso l’esame di quattro aspetti della disorganizzazione del pubblico: organizzativo, occupazionale, sociale e spaziale. L’articolo si conclude riflettendo su tre diversi approcci alla questione dell’eterogeneità: una distinzione tra cambiamenti effettivi e di superficie; una lettura della disorganizzazione come strategia politica; una visione congiunturale dell’eterogeneità come risultato dell’azione di molteplici forze, tendenze e progetti.

Nel cercare i fondamenti teorici per la comparazione tra sistemi, si incontrano serie difficoltà di commensurabilità. Si tratta di problemi ai quali non possono trovarsi soluzioni conclusive poiché non disponiamo di uno standard assoluto e definitivo in base al quale giudicare nel merito i concetti che utilizziamo. Per poter fare buone valutazioni comparative il meglio che si può fare è riconoscere la necessità delle concettualizzazioni che è necessario operare; quindi forzare le frontiere dell’analisi per poter approfondire la conoscenza e ampliare gli orizzonti delle nostre formulazioni concettuali. Tuttavia la centralità dello Stato non è un riferimento analitico idoneo per quanto riguarda le società autogovernate. Alla luce di questa ipotesi, occorre estendere l’analisi ai fondamenti concettuali e sociali dell’emergere di società che si auto-governano.

Il saggio affronta il tema dei rapporti tra cittadini e istituzioni (locali), cercando di metterne a fuoco la qualità antropologica delle trasformazioni. In questa prospettiva vengono allora discusse le innovazioni istituzionali ispirate ad approcci deliberativi alla democrazia e l’introduzione di dispositivi volti a promuovere la partecipazione. Nella prima parte vengono indagati alcuni fattori contestuali, che danno ragione della crescente proliferazione di tali sperimentazioni in senso deliberativo (come reazione al paradigma post-democratico; come esigenza di integrazione e coordinamento delle politiche; come slittamento verso forme di razionalità organizzativa più riflessive). Vengono poi affrontati i diversi significati del concetto di partecipazione e i differenti modelli di istituzionalizzazione ad essi connessi. Infine, viene presentato e discusso un caso concreto di tale sperimentazione di tali dispositivi partecipativi, vale a dire l’introduzione del Bilancio partecipativo, allo scopo di esplorare le potenzialità, i problemi e i rischi di tali pratiche di innovazione istituzionale.

Dopo il trauma della seconda guerra mondiale, diversi strumenti giuridici, tra cui la Dichiarazione di Filadelfia, avevano cercato di subordinare le regole della finanza e del commercio internazionale ai principi di dignità, libertà, sicurezza economica e uguaglianza degli scambi. In contrasto con tali principi si tende oggi a fare del mercato il fondamento di ogni ordine giuridico e a trattare i diritti nazionali come prodotti in competizione all’interno di un mercato delle norme. Questo darwinismo normativo è promosso dalla Banca mondiale, che ha elaborato in questo senso batterie di indicatori volti a far considerare tali diritti in maniera favorevole alle aspettative degli investitori finanziari. Il darwinismo normativo è realista solo in apparenza e contribuisce a rinchiudere i quadri dirigenti in circuiti autoreferenziali, tagliandoli fuori dalle condizioni reali di vita delle popolazioni. Fare della lotta di tutti contro tutti il principio ultimo dell’ordine giuridico mondiale non potrà che generare violenza.

Nella prima parte l’autore esprime le sue perplessità su un certo numero di utopie civiche e politiche che oggigiorno hanno come oggetto le associazioni e, più in generale, le organizzazioni comunitarie, l’associazionismo civico, il «capitalismo sociale» e l’economia solidale. A prescindere dalla simpatia che riscuotono, tali utopie si basano più su credenze normative che su ricerche empiriche rigorose e documentate sul modo in cui le associazioni sono implicate nelle arene pubbliche. Si tratta dunque di finzioni operative, le cui conseguenze devono essere indagate. Nella seconda parte l’autore fa appello ad una «giurisprudenza di casi» e allo sviluppo di un’«etnografia pragmatica». È solo con il ricorso a metodi di ricerca circostanziata, attraverso un lavoro di osservazione e di descrizione, di confronto e di induzione, che si comprenderà come differenti regimi di coinvolgimento (engagement) si compongano nelle attività associative, e che si potrà coglierle più precisamente in relazione alle dinamiche concrete del mercato e dello Stato.

«Il mondo esterno e l’esperienza interiore appaiono in costante movimento. I verbi sono nei riguardi di questa situazione dei simboli più adeguati che non i nomi». Questa frase di Karl Mannheim, posta all’inizio di Ideologia e utopia, getta una luce profetica non solo sull’epistemologia contemporanea ma anche, per quanto riguarda il nostro tema, sulla ragione per cui governare («governance») ha sostituto governo («government») nel lessico politico del nostro tempo. Questo articolo intende approfondire il tema del governare dal punto di vista della sua connotazione «strategica». La prima parte è dedicata a riflessioni di tipo teorico sul concetto di strategia applicato alla governance pubblica; la seconda parte a una discussione del caso della pianificazione strategica delle città come forma di governance.

In contesti sociali in trasformazione, nei quali lo spazio del privato e del pubblico tendono a ridefinirsi, la sfera pubblica appare sottoposta a tensioni che ne modificano la fisionomia. Il saggio intende offrire alcuni spunti di riflessione per mettere a fuoco il ruolo dei processi comunicativi nell’ambito di tali trasformazioni. A quali condizioni la comunicazione pubblica può svolgere un ruolo nell’incentivare l’attivazione di ambienti aperti al confronto tra la pluralità di posizioni presenti all’interno della società? Dal quadro delineato emerge come essa si configuri come uno strumento in grado di produrre ambienti autorefenziali come pure ambienti interessati a facilitare il confronto tra istituzioni e cittadini. Nonostante le ambivalenze che la connotano, l’attenzione per la dimensione comunicativa appare comunque come una condizione - necessaria ma non sufficiente - per l’attivazione di spazi materiali e ideali in cui discutere questioni soggette a decisioni di rilevanza collettiva.

I diritti sociali, definiti da Marshall mezzo secolo fa come una conquista del Novecento e come una terza fase dell’evoluzione della cittadinanza, sembrano sempre meno garantiti pubblicamente. L’erogazione sostanzialmente gratuita delle risorse in cui quei diritti si concretarono, presto potrebbe dover ridursi a casi residuali, perdendo nettamente di qualità e di significato. E ciò proprio quando la durata e la protezione del lavoro si fanno più esigue; mentre il lavoratore, nelle retoriche che formano la pubblica opinione, viene invitato ad «attivizzarsi» per suo conto, e contemporaneamente orientandosi sempre più verso forme di previdenza private. Sembra prospettarsi una nuova forma di struttura sociale basata sulla proprietà privata. Tuttavia il rapporto proprietario galleggia su un oceano di rischio, ambiguità e instabilità.

Il saggio affronta il tema del rapporto fra governance e «pubblico» nel campo delle politiche sociali appoggiandosi a una prospettiva incentrata sui processi del diventare pubblico. Da questa prospettiva, la governance può comportare sia lo sviluppo della dimensione pubblica delle politiche sociali sia la sua erosione. Il primo paragrafo delinea le coordinate essenziali degli approcci e degli strumenti di policy emergenti in Europa all’insegna del «welfare attivo» e mette in evidenza l’intreccio di problemi e possibilità che ne scaturisce rispetto alla costruzione di ciò che è «pubblico». L’osservazione delle linee di cambiamento intervenute di recente nel settore socio-assistenziale italiano, condotta nel paragrafo successivo, consente di fissare alcune condizioni di base perché i processi della governance si qualifichino come processi del diventare pubblico. Vengono poi discussi i campi dilemmatici aperti dalla governance, in particolare per quanto riguarda la partecipazione e la prossimità. Nelle conclusioni il saggio pone il problema di quali forme e logiche amministrative siano attrezzate a creare o ravvivare la dimensione pubblica delle politiche sociali.

Negli ultimi decenni le politiche pubbliche hanno subito importanti trasformazioni, mirate a reinventare l’azione pubblica attraverso l’incorporazione delle regole del mercato e del contrattualismo nel settore pubblico. Questa tendenza alla contrattualizzazione dell’azione pubblica si manifesta in due modi: l’accordo di fornitura fra il livello centrale e quello locale della sfera pubblica; il contratto fra l’agente locale e l’utilizzatore o il beneficiario finale dell’azione pubblica. Il postulato alla base di questa concezione è che la realizzazione dei principi della Nuova amministrazione pubblica si traduce in una migliore fornitura di servizi per tutti. Il saggio tratteggia uno scenario analitico e normativo di queste trasformazioni allo scopo di valutarle sul terreno del welfare e delle politiche del lavoro. Basandosi sul concetto di capacitazione elaborato da Sen, il saggio mette a fuoco i due concetti chiave della capacità di lavoro e della capacità di espressione e identifica i principali temi chiamati in causa dalle politiche attive del mercato del lavoro.

L’articolo prende in esame la Strategia europea per l’occupazione (Seo) in quanto esempio di governance multilivello. Dapprima esamina il background della politica sociale europea, poi il modo in cui il Metodo aperto di coordinamento è stato definito e applicato alla politica per l’occupazione e, da ultimo, le varianti nazionali (e sub-nazionali) delle pratiche di dialogo sociale di alcuni Stati membri. Il risultato di questa analisi mette in discussione lo scetticismo sulle possibilità crescenti di queste strategie di influenzare le policy sub-nazionali, e anche lo scetticismo di quanti ritengono che l’integrazione europea eroda il ruolo decisionale nazionale. Le differenze istituzionali fra paesi offrono un notevole margine per la formulazione di politiche cui i differenti modelli di partecipazione possono aderire.

La crisi che a partire dagli anni ’70 ha coinvolto i sistemi di welfare dei paesi industrializzati ha dato avvio a profondi processi di riorganizzazione dei servizi e delle politiche. Questi processi presentano un forte orientamento verso i dettami del «new public management». A partire dai risultati di una ricerca sulle trasformazioni in corso nei sistemi locali di welfare, l’articolo si concentra sulle politiche socio-sanitarie in Lombardia. L’orientamento al mercato e l’enfasi sulla libertà di scelta dell’utente-consumatore emergono come le caratteristiche fondamentali del modello adottato in Lombardia. Le implicazioni dei processi di privatizzazione/commercializzazione saranno discussi sotto una doppia prospettiva: quella del «privato come mercato» e quella del «privato come domestico». Verranno anche evidenziati alcuni problemi legati all’indebolimento del carattere pubblico delle politiche socio-sanitarie.

L’articolo presenta sinteticamente i risultati di una ricerca su due casi di pratiche partecipative realizzate nei municipi di Roma, il Bilancio Partecipativo e le osservazioni al Piano Regolatore. Viene proposta una tipizzazione delle pratiche sulla base delle conseguenze esercitate sul sistema politico-istituzionale (consultive vs. decisionali) e del tipo di interazioni sociali che si producono al loro interno (aggregative vs. deliberative). Di tali esiti viene ricercata una spiegazione nei fattori relativi alle politiche pubbliche al cui interno si situano le pratiche, alla regolazione di queste ultime e alle culture e strategie politiche degli attori che le ideano e le promuovono all’interno dei sistemi istituzionali locali.

L’articolo affronta il tema del rapporto tra governance e pubblico, centrando l’attenzione sulle politiche ambientali. La governance promuove relazioni orizzontali e partecipazione ai processi di policy e dovrebbe rafforzare ed espandere la sfera pubblica. Tuttavia, ciò avviene secondo modalità tali da contraddire la nozione stessa di pubblicità. Questo paradosso riproduce in forma nuova una antinomia profonda della modernità politica. Per sviluppare la questione viene dapprima proposta una nozione di pubblico, inteso come terza parte coinvolta in transazioni sociali. Viene poi discussa l’ultima generazione di strumenti di policy, basati su regolazione volontaria e autoregolazione. La considerazione che ne emerge è che lo spazio pubblico si espande solo nella misura in cui vengono soddisfatte due condizioni: manca il vincolo alla reciprocazione e non si è in presenza di un legame chiuso, definito una volta per tutte.

Europa e scelte sono le due parole chiave emerse nel corso del convegno organizzato da «La Rivista delle Politiche Sociali» il 22 marzo scorso presso la Cgil Nazionale, incentrato sulla presentazione dell’ultimo paper di Atkinson sul futuro delle politiche sociali europee, dove sono esposte e respinte le critiche al welfare relative alle distorsioni fiscali, ai disincentivi e alle differenze tra Europa e Usa. Il supposto trade-off tra equità sociale ed efficienza economica non sembra valere né sul piano teorico né su quello empirico, e sono numerose le analisi che al contrario mostrano come il sistema di welfare, se ben disegnato, possa rappresentare un fattore produttivo per l’economia globale. Ma per realizzare ciò serve sia che l’Europa cresca come entità politica e come soggetto attivo del nuovo welfare, al contrario di quanto sta accadendo con il ridimensionamento della strategia di Lisbona, sia che convergano in tale direzione gli sforzi dei governi e le aspirazioni dei cittadini.