N1

In questo fascicolo pubblichiamo gli atti del primo Forum di «Rps», un approfondimento che vorremmo annuale e che in questo caso abbiamo strutturato in due giornate e quattro sessioni (Roma, 7-8 novembre 2005). Come si vedrà dagli atti a seguire, abbiamo concepito questa prima edizione del Forum come occasione per un’analisi a vasto raggio di alcuni dei principali temi al centro del cambiamento istituzionale e organizzativo già in essere nei sistemi di protezione sociale europei, rispetto a cui il confronto sulle possibili strategie e opzioni è quanto mai urgente. L’intera riflessione si è svolta grosso modo a cavallo fra la dimensione internazionale e quella italiana dei riassetti in corso o necessari e, a partire dalla vastità tematica degli argomenti affrontati e dall’elevato livello delle comunicazioni presentate, ci è sembrato che la pubblicazione in due lingue dei materiali potesse rappresentare un utile sviluppo della nostra impostazione, già caratterizzata dal consistente sforzo di «importazione» di esperienze e analisi provenienti da contesti nazionali ed istituzionali diversi.

Questa è la prima edizione del Forum di «Rps». Avviene a poco più di un anno dalla nascita de «La Rivista delle Politiche Sociali» e mantiene l’impegno assunto già in fase di progettazione della testata di dar vita ad un’attività periodica di confronto sui temi del welfare intesa come parte integrante dell’iniziativa editoriale in quanto tale. Un appuntamento che sia allo stesso tempo volano e terreno di verifica dell’utilità del nostro lavoro «istituzionale», svolto, per così dire, in «forma cartacea». Non mi soffermerò in questa introduzione sulla struttura e sulla produzione fin qui realizzata da «Rps». Svilupperò piuttosto due argomenti «a monte» sia della rivista in quanto tale, sia di queste nostre due giornate di lavoro, accennando innanzitutto alle scelte (e alle casualità) che hanno contribuito alla configurazione di «Rps» così come la conoscete.

Ritengo questa prima edizione del Forum sul Welfare italiano – L’Europa nonostante tutto - molto importante così come lo è «La Rivista delle Politiche Sociali». A distanza di un anno possiamo dirci soddisfatti. Per la verità, forse più per l’attenzione che ha suscitato all’esterno del sindacato, cosa che evidentemente ci fa alquanto piacere, che per la diffusione al nostro interno. Questo Forum ne è una ulteriore conferma. Il successo della «Rivista» è sicuramente merito della sua direttrice che ha, al meglio, tradotto il bisogno che sentivamo di uno strumento d’incontro tra sindacato e intellettualità, tra azione concreta di rappresentanza e, per quanto ci è possibile, di cambiamento, e competenze e saperi. Un incontro in grado di rafforzare e meglio attrezzare il nostro compito, specie per il futuro, di indirizzare il nostro agire concreto.

Diamo inizio alla prima sessione dei nostri lavori ringraziando naturalmente innanzitutto gli ospiti che hanno accettato di discutere con noi il tema dell'inizio del nostro lavoro. Poiché si parla di politiche sociali, la prima questione, per noi che facciamo parte del sistema europeo in maniera convinta, non può che essere: è valido sempre il modello sociale europeo? Come sapete si è addirittura aperto un dibattito se esista o no un modello sociale europeo; alcuni sostengono che, essendo le storie dei paesi europei molto diverse, ed essendo anche le realizzazioni dello stato sociale in Europa molto diverse, sia improprio parlare di un modello sociale europeo e che sarebbe invece più proprio parlare di sistemi nazionali che devono trovare un coordinamento.

Il 2005 ha visto una fervente attività delle istituzioni europee intorno ai temi sollevati dal disagio generale che ha trovato le sue espressioni più evidenti nello stallo sul Trattato costituzionale e sul bilancio della Comunità. La presidenza britannica aveva inoltre proposto di concentrare il dibattito in modo particolare sul modello sociale europeo. Nel contempo i governi dei venticinque Stati membri si sono impegnati a varare programmi di riforma nazionali per una maggiore attuazione della Strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione, dopo la verifica di medio termine conclusasi nel primo semestre del 2005.

Il tema di questo intervento è il rapporto fra l'integrazione europea e i sistemi nazionali di welfare: l'oggetto specifico delle mie relazioni sarà la relazione problematica fra questi due elementi. L'integrazione europea e i sistemi nazionali di welfare dovrebbero essere "amici", dovrebbero intrecciarsi virtuosamente e tuttavia sono sempre più spesso presentati e percepiti come forze che muovono in direzioni contrastanti, come, appunto, dei "nemici". Il referendum francese e in parte anche quello olandese che hanno bocciato il Trattato costituzionale nella primavera 2005 sono forse i sintomi più visibili di questa tensione che è andata montando negli ultimi anni tra il processo di integrazione europea (e in particolare la liberalizzazione dei mercati) e il mantenimento dei sistemi nazionali di protezione sociale.

L'analisi del ruolo della cosiddetta "Strategia di Lisbona" nell'ambito dell'occupazione e della protezione sociale non è semplice per due motivi: prima di tutto l'intervento europeo in questo settore non si presenta come una politica di tipo "classico": è dunque opportuno trovare gli strumenti nuovi per valutare il cambiamento introdotto; inoltre l'argomento è altamente politicizzato e non mancano le polemiche. È però possibile avanzare due tipi di constatazioni riguardanti da un parte la politica (politics), dall'altra le politiche (policies). Per quanto attiene alla prima, è sorprendente vedere in che misura la questione della protezione sociale e dell'occupazione abbia inciso sul fallimento dei due referendum in Francia e in Olanda e abbia in seguito acquisito importanza in termini più generali.

Lo spazio a disposizione è molto limitato, per cui svolgerò solo alcune brevi considerazioni e ipotesi di lavoro. Betty Leone ha introdoto la sessione dicendo che esiste un modello sociale europeo. È un'affermazione su cui sono d'accordo, e credo che quanto esposto fino ad ora lo confermi. Direi, però, che la domanda viene riproposta spesso, se non altro in termini politici e ideologici. E se esiste un modello sociale europeo, questo è compatibile con i problemi della globalizzazione? La risposta non è omogenea, c'è un dibattito in corso in Europa e una parte delle soluzioni, molto forti, di carattere politico e ideologico, anche operative, dicono che questo modello sociale non è più compatibile. E non si tratta evidentemente di risposte soltanto teoriche.

Questo intervento non ha la pretesa di offrire quadri generali, ma vuole solo proporre qualche opinione su questioni e contraddizioni che a mio parere meritano qualche attenzione e che comunque intersecano la sezione del post-fordismo. È diffusa la condizione secondo la quale la denatalità sarebbe un grande guaio; io sono persuaso che la denatalità sia un indice di disagio, ma non credo che rappresenti necessariamente un grosso problema in sé e per sé. Paradossalmente ed estremizzando, si potrebbe anche affermare che se in Italia fossimo 50 milioni anziché 60 si starebbe più comodi. Come coprire allora i bisogni di manodopera? Si potrebbero far lavorare le donne molto di più di quanto non avvenga, si potrebbe lavorare più a lungo, e si potrebbero aprire di più le porte all'immigrazione.

Come annuncia il titolo di questa sessione del Forum, siamo invitati oggi a svolgere alcune considerazioni sul tema del "dopo-fordismo" e delle politiche di "attivazione" del lavoratore e del cittadino. Proporre al dibattito questo tema significa ritenere che le politiche di attivazione siano una caratteristica nuova del sistema di welfare post-fordista che si va delineando. In effetti, il sistema di welfare attuale, che per comodità seguitiamo a chiamare fordista, è stato giustamente definito come un sistema prevalentemente risarcitorio, caratterizzato cioè da trasferimenti monetari che intervengono per indennizzare ex-post i lavoratori dai danni subiti, e dunque - da questo punto di vista - un sistema eminentemente "passivo".

In un suo recente saggio (2005), Massimo Paci individua i segnali di mutamento del "post-fordismo" riferendosi a tre fondamentali istituzioni sociali: l'impresa, la famiglia e il sistema di welfare. Data l'attinenza dei contenuti al tema che ci si chiede di sviluppare in questo seminario, mi sembra utile discutere facendo alcuni riferimenti anche a questo interessante lavoro. Per cominciare, si può osservare che ognuno dei tre ambiti citati presenta cambiamenti sicuramente rilevanti ma non univoci, difficili da datare e poco prevedibili nella loro evoluzione. Da ciò discende che l'analisi dei segnali di questo nuovo modello di produzione e di regolazione sociale si muove su un terreno complesso e non ancora abbastanza conosciuto, almeno quanto sarebbe necessario per identificare con sicurezza linee di policy, adatte a governare le trasformazioni e correggerne gli effetti indesiderati.

Vorrei innanzitutto premettere, al di là delle riflessioni che proporrò in questo intervento, che sono molto sensibile alle provocazioni che il presidente di questa sessione ha sollevato introducendo il dibattito: credo che non si tratti di temi estranei alla riforma del welfare, quanto di un richiamo ad una lettura laica e non mistificata delle trasformazioni con le quali ci stiamo misurando. Entrando poi più nel merito del tema, intendo innanzitutto affermare che sento l'analisi della portata della crisi del modello fordista come un passaggio ancora non risolto nel dibattito all'interno del mondo politico e del mondo delle organizzazioni sociali. E però non c'è dubbio che la crisi del modello lavorativo e sociale fordista determina modalità sempre più flessibili di gestione dell'impresa e una crescente mobilità del lavoro, dentro e fuori l'impresa.

Ancora una volta la manovra finanziaria taglia drasticamente le risorse per gli enti locali soprattutto per i capitoli di spesa che attengono alla dimensione e alla tutela sociale. A fronte di questi tagli si prevedono i cosiddetti stanziamenti per la famiglia che in realtà non sono altro che delle una tantum (vedi il bonus di 1.000,00 euro per i neonati) che più che delineare una vera e propria politica per la famiglia si configurano come "mance" di carattere elettoralistico. La Finanziaria, così come presentata, conferma le gravi scelte fatte sino ad ora dal governo in materia di politiche sociali. La mobilitazione che abbiamo programmato, insieme a Cisl e Uil, contro la Finanziaria nasce proprio da queste considerazioni.

Svilupperò il mio intervento intorno a quattro punti. Innanzitutto, in via introduttiva, vorrei cercare di collocare il tema del welfare locale dentro una visione più ampia della fase storica che caratterizza attualmente il sistema di welfare italiano: se non collochiamo storicamente il tema, rischiamo infatti di attribuire al concetto di "welfare locale" valenze che non ha più, oppure significati che sono in effetti soggetti a possibili ridefinizioni in una fase, qual è quella attuale, in cui l'evoluzione del nostro sistema di welfare è tutt'altro che scontata. Cercherò poi di chiarire quali sono i caratteri che maggiormente qualificano il welfare locale nel sistema italiano. Illustrerò quindi quali sono le ragioni per cui oggi il tema del welfare locale riceve una particolare attenzione. Infine, vorrei trarre dalle considerazioni precedenti alcune indicazioni utili per la policy.

Nel mio intervento intendo mettere sotto osservazione i processi di localizzazione delle politiche sociali in Italia, le diverse configurazioni che assumono e relative tendenze che vi si sviluppano, per cercare di rispondere al seguente interrogativo, o almeno di precisarlo meglio: come cambia la politica (politics)? Più precisamente vorrei esplorare se, quando e come queste politiche hanno effetti significativi di impoverimento o viceversa di rinvigorimento della democrazia. Riprendo con ciò un tema già aperto da Barbier con riferimento all'imperativo europeo del life long learning, e alle implicazioni delle politiche sociali in termini di apprendimento e di rafforzamento della democrazia.

Il processo di europeizzazione implica una convergenza di risorse e di risultati. Ciò è dovuto principalmente sia a vincoli strutturali (es. l'armonizzazione economica) che a input istituzionali (es. le sentenze della Corte europea di giustizia). Questo saggio propone una riflessione su due processi: a) l'aggiustamento dei sistemi nazionali di protezione sociale per operare a livello europeo; e b) il decentramento delle politiche di safety net a livello di governo per favorire la sussidiarietà territoriale e la responsabilità democratica. Nella prima sezione vengono presentati alcuni concetti e premesse preliminari per una riflessione generale del cosiddetto "modello sociale europeo". I governi intermedi e il crescente ruolo delle Regioni dell'Ue costituiscono il focus della seconda sezione.

Alla base della discussione di questa sessione di lavoro c'è la richiesta di ragionamenti densi: quella dello sviluppo di un pensiero sull'attività e sul ruolo del pubblico. Connettere funzione redistributiva e giustizia sociale significa attivare quella rete di protezioni, quel sistema che si rende garante dell'esercizio e della stessa esigibilità dei diritti di un sistema. Così facendo, dunque, incrocia il binomio libertà e democrazia, fondato su una cognizione della libertà e della democrazia non come diritti naturali a prescindere dalle condizioni del loro esercizio, ma come diritti da reificare e sostanziare in una dimensione individuale e collettiva. Nessuno di noi pensa più che il collettivo sia l'annullamento delle individualità, così come nessuno ritiene più il contrario, che esiste un individuo e non esiste la società.

Vorrei iniziare notando che i temi della giustizia sociale e quindi delle politiche di redistribuzione sono temi caldi, lo sono sempre stati, anzi, direi che in passato i toni erano molto più accesi. Sulla fine del '400 a Firenze, la "decima scalata", prelievo con caratteri di progressività sui redditi fondiari, suscitò dei livelli di conflittualità altissima; alla discussione parteciparono personaggi come Guicciardini e altri; ma anche un paio di secoli dopo in Francia, Turgeau, che era un personaggio notevole, amico degli illuministi, e che si era speso per la protezione e la difesa dei protestanti, parlando dell'imposta progressiva la definiva: "la proposta di cui bisognerebbe giustiziare gli autori"; per uno che invitava alla tolleranza, non è male (tra l'altro avrebbe giustiziato Montesquieu che era favorevole).

Il titolo di quest'ultima sessione, che conclude il Forum, mette insieme tre temi molto "pesanti": redistribuzione, giustizia sociale e sostenibilità del welfare. Su questi tre temi presi singolarmente, e anche sulla loro connessione, esiste una vasta e importante letteratura che ha visto impegnati sociologi, economisti - soprattutto economisti - ma anche filosofi politici e direi persino antropologi. Io non mi riferirò, se non marginalmente, a questa letteratura così importante e innovativa, perché subito, cogliendo l'amplissima connotazione semantica e simbolica di questo linguaggio, di queste parole, mi piacerebbe sottolineare tre aspetti di fondo: il primo è che se noi ci proponiamo di ragionare su redistribuzione, giustizia sociale e sostenibilità del welfare stiamo comunque assumendo un quadro di giustizia sociale, il che peraltro non è per niente scontato, né banale.

Per comodità espositiva questo breve intervento è organizzato sotto forma di osservazioni al contributo di Laura Pennacchi. Il mio riferirmi ad esso sarà però per molti aspetti strumentale, finalizzato a discutere tre grandi possibili direttrici delle politiche sociali esposte in quella relazione e di cui esaminerò potenzialità e criticità, in generale e oggi in Italia. Prima di tutto è però necessario che io ricordi la considerazione di base da cui Laura Pennacchi parte nel suo intervento: il rifiuto dello stereotipo secondo cui vi sarebbe una sorta di crisi epocale e apocalittica del welfare, una crisi che comporterebbe una sorta di scelta tra valori del welfare e prospettive di crescita economica. Piuttosto si suggerisce la presenza di una serie di criticità in istituti importanti del welfare con tendenze che possono creare problemi di sostenibilità intrinseca dei sistemi di welfare.

Dopo un esame dei tratti salienti della nuova Irpef 2003 e della riforma del 2005, gli autori sviluppano due tipi di scenari per possibili riforme. Prima tratteggiando tipi di proposte che, nel solco delle impostazioni vigenti, darebbero luogo a correttivi ed integrazioni atti a migliorarne l’impatto. Nelle conclusioni, invece, si delineano scenari di riforma non più vincolati dall’impianto emerso dalla legge delega in scadenza: mantenimento della funzione redistributiva dell’Irpef, trasparenza della struttura impositiva mediante coincidenza di aliquote marginali effettive e legali, spese per carichi familiari ed altri oneri agevolati attraverso detrazioni fisse, elementi di superamento dell’incapienza a vantaggio dei più poveri.

Il lavoro sviluppa un’analisi delle politiche di sostegno alle responsabilità familiari in ambito interno ed internazionale. In chiave interna, il focus è stato posto sulle modifiche apportate nell’ultimo decennio e sulle proposte di riforma dell’assetto vigente. A livello comparato, la scelta è caduta su cinque paesi, Stati Uniti, Regno Unito, Canada, Belgio e Francia, accomunati dal ricorso agli in-work benefit. Dall’analisi del quadro normativo italiano emerge come le politiche adottate nell’ultimo decennio a sostegno delle responsabilità familiari abbiano lasciato insoluti alcuni problemi di fondo del sistema, indebolendo l’efficacia stessa degli interventi. Le proposte di riforma analizzate, pur nelle rispettive specificità, si prefiggono di ripensare le politiche di sostegno del reddito secondo nuove modalità di interazione tra spesa e leva fiscale.

L’Istituto nazionale di statistica ha reso pubblici i risultati del primo censimento degli interventi e dei servizi sociali erogati dai Comuni italiani. La rilevazione contribuisce a colmare un deficit conoscitivo su questa componente del sistema di welfare che da tempo era evidente, sebbene una parte delle indicazioni che fornisce rappresenti in realtà una conferma documentata di circostanze e situazioni già discusse o prefigurate dagli studiosi del settore. Appare particolarmente significativo, tuttavia, l’apporto che i risultati dell’indagine possono offrire per l’analisi di questioni su cui ancora non vi è una riflessione sistematizzata. È il caso per esempio della trama di quella sostanziale differenziazione regionale del sistema dei servizi sociali che si viene da qualche tempo proponendo e della dinamica che essa può avere in relazione alla regionalizzazione dei sistemi sanitari.